践行“全过程人民民主”促进公益诉讼检察高质量发展

　　公益诉讼检察制度与全过程人民民主理念具有天然的耦合性，有条件充分贯彻落实全过程人民民主

　　□公益诉讼检察制度是习近平法治思想在公益诉讼领域的生动实践和原创性成果，是以法治思维和法治方式推动解决人民群众关心关切问题、促进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。高质效推进公益诉讼检察工作，必须贯彻落实、积极践行“全过程人民民主”。

　　□公益诉讼的社会性体现在过程中有社会公众参与、结果由社会公众评判，根本目的是维护社会公共利益，全过程人民民主将人民利益贯彻始终的运行理念与公益诉讼对社会性的要求高度契合。

　　党的二十大报告提出“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”。公益诉讼检察制度是习近平法治思想在公益诉讼领域的生动实践和原创性成果，是以法治思维和法治方式推动解决人民群众关心关切问题、促进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。高质效推进公益诉讼检察工作，必须贯彻落实、积极践行“全过程人民民主”。

　　公益诉讼检察制度与全过程人民民主理念具有天然的耦合性，有条件充分贯彻落实全过程人民民主。首先，公益诉讼检察的人民性，决定了其与全过程人民民主具有耦合的观念基础。公益诉讼检察制度设立初衷是为保护人民利益，检察机关以公共利益代表的身份提起诉讼，本质是以法治思维和法治方式反映民意、维护社会公共利益。从生态环境、自然资源、食品药品、个人信息、无障碍环境、特定群体权益保护等公益诉讼案件范围的设定，便足以发现公益诉讼与人民生活联系之密切，公益诉讼积极回应了人民群众对于美好生活的更高追求与期待。其次，公益诉讼检察业务的全流程性，为全过程的民主参与提供了程序基础。公益诉讼检察办案过程涉及线索发现、研判、调查取证、磋商、诉前建议、提起诉讼、出席法庭、支持起诉等多环节，这为民主参与提供了程序基础。比如，在“事前”阶段，征集群众需求、意见，并将其纳入线索研判范畴，接收公众提供的公益损害线索；在“事中”阶段，邀请公众代表参与案件调查、听证、提供专业意见，体现司法民主的“最大公约数”；在“事后”阶段，可以邀请群众代表参与“回头看”，帮助发现问题、强化办案效果。通过全流程办案与民意征集、协商、民主管理、监督等过程性要素的耦合，公益诉讼体现了全过程人民民主的过程性、持续性和完整性。再次，公益诉讼检察的相对开放性，为践行全过程人民民主提供了现实基础。公益诉讼检察制度突破了传统民事、行政法律理论框架，检察机关不是民事或行政案件纠纷的当事人，其维护的对象是涉及公众生命、健康、环境、安全等方面的公共利益，这为公众民主参与提供了有利的客观条件。最后，公益诉讼办案效果需要外部检验，客观上需要引入公众参与机制。一个公益诉讼案件办得好不好，要看其与群众对公平正义的朴素认知是不是一致，要看其成效是否为百姓所想所盼。公益诉讼的社会性体现在过程中有社会公众参与、结果由社会公众评判，根本目的是维护社会公共利益，全过程人民民主将人民利益贯彻始终的运行理念与公益诉讼对社会性的要求高度契合。公众参与既有利于督促公益损害问题得到彻底解决，也有助于监督司法权力、规范司法行为，实现实质正义，提升司法公信力。

　　公益诉讼检察的特有属性要求其必须践行全过程人民民主。首先，与西方对比，我国公益诉讼检察制度更具有优势和特色。国外现有的公益诉讼制度多侧重于提起民事公益诉讼，我国公益诉讼检察制度是为了更好地保护公共利益，既注重发挥民事公益诉讼的应有效用，也注重发挥行政公益诉讼的功能作用，出于维护正常管理秩序和公共利益的需要，则侧重优先通过行政公益诉讼纠正行政违法、督促行政机关履职，以及时维护国家利益和社会公共利益。我国检察公益诉讼体现了监督的特色与效率的优势，但也因此需要为公众提供更多参与公益诉讼的渠道，这是对社会公众知情权和参与权的尊重和保障。其次，公益诉讼检察高质量发展要求突出精准性、规范性，践行全过程人民民主是保障精准、规范的有力举措。公益诉讼监督的精准性体现在对公共利益的把握上，而公共利益具有不确定性和宽泛性，引入公众参与公共利益的判断，能够更加精准定位群众急难愁盼。同时，检察力量的有限性也决定了其应当在宽泛的众多的“社会公共利益”中精准选择人民群众最关心、最关切的利益开展监督。公益诉讼监督的规范性要求在公益诉讼关键环节引入公众参与。在民事公益诉讼中，引入公众代表参与的程序性机制，能确保检察机关在公益诉讼中行使职责的正当性和合法性；在行政公益诉讼中，引入公众参与既可以对行政机关形成压力，促进问题整改，也有利于监督和提升公益诉讼工作的规范性。同时，专业化是精准性、规范性的有力保障。公益诉讼适用领域不断拓展，专业问题不断增多，需要具有专业知识的公众参与，以促进提高公益诉讼检察案件办理质效。最后，公益诉讼的治理属性决定公众参与的必要性。公益诉讼是检察机关法律监督的一种程序，也是国家治理的一种方式，其无论履职方式还是最终效果都呈现出“治理”的特征。“治理”是一项社会属性极强的活动，一方面体现在公众提供案件线索，另一方面体现在“硬骨头”案件所涉问题需要社会各方协同治理。公益保护宣传也是“治理”的一种方式，对生态环境保护等具有全球意义的问题，检察机关通过引入广泛的公众参与，既是解决公益保护问题，也将起到引导、规范公众行为的客观作用。

　　检察机关可以通过将公益诉讼检察制度与人大监督、民主监督、舆论监督、社会监督有机结合，推动公众参与公益诉讼等方式，实现全过程人民民主。首先，人大监督、人大代表监督与公益诉讼检察监督相结合。一方面，检察公益诉讼受人大监督，在监督中确保公益诉讼检察履职不越权、不越位，不代替行政机关行使行政权力，凸显全过程人民民主检察实践的“政治性”，把牢正确方向。另一方面，公益诉讼检察建议可以与人大代表建议相互转化衔接，人大代表发挥专业优势以特邀专家身份参与公益诉讼案件评审、公开听证、跟进监督等活动，提升公益诉讼检察办案质效。同时，探索在人大代表联系点、工作站同步设置公益诉讼检察官联系点，两者有机贯通、相互协调，形成公益保护合力。其次，民主监督、舆论监督与公益诉讼检察相结合。民主监督是公益诉讼检察聚合专业力量、提升办案智慧的重要依托。目前“益心为公”检察云平台的良好运行已为检察公益诉讼监督和各民主党派民主监督协同夯实了坚强基础。下一步，检察机关要从构建政协提案与公益诉讼衔接转化机制、更全面地吸纳各民主党派人士参与公益诉讼检察办案全过程上下功夫，通过了解社情民意进一步拓展案件线索来源，借助民主党派专业“外脑”，稳步提升公益诉讼检察办案科学化、专业化水平。此外，舆论监督反映民意，新闻媒体通过报道公益保护相关问题，施加舆论压力，公益诉讼检察获得公共利益保护情报、信息，精准开展监督，两者有效配合，使公益诉讼保护成为“全民法治公开课”，助力公益诉讼检察往更高站位、更宽视野、更严标准发展。再次，不断拓宽人民群众参与公益诉讼渠道。随着公益诉讼检察作用的彰显以及社会各界的关注，公益诉讼距离社会面越来越近，要求检察机关提供更广泛的公众参与公益诉讼渠道。组建不同类型、覆盖不同群体的公益诉讼志愿者队伍，广泛邀请人民群众通过检察听证参与公益诉讼办案，可以充分吸收利害相关主体及社会民众对公益诉讼案件的意见、建议，促进纠纷实质性化解，促进检察履职到位；研发公益保护相关科技智能辅助，通过市民热线、微信“公益随手拍”等人民群众喜闻乐见的形式发现群众的“急难愁盼”，可以有效保障公众参与实效性。最后，推动将公众参与纳入公益诉讼专门立法。将公众参与作为公益诉讼专门立法内容，一方面可以发挥社会公众全流程、实质化参与公益诉讼案件办理的作用，让公益诉讼更加贴近人民、依靠人民。同时，通过立法明确公众代表参与公益诉讼案件办理的目标和依据、公众代表的范围、参与条件、履职方式、履职保障、履职要求，可以在充分遵循民意的基础上，保证公众参与的合法性、正当性、程序性，以规范促公正。

　　（作者分别为上海市人民检察院第八检察部主任、上海市崇明区人民检察院公益检察室检察官助理）