最高人民检察院督促整治南四湖流域生态环境受损公益诉讼案

　　发布时间：2024年11月13日

　　关于印发最高人民检察院第五十四批指导性案例的通知

　　各省、自治区、直辖市人民检察院，解放军军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院：

　　经2024年9月30日最高人民检察院第十四届检察委员会第三十七次会议决定，现将最高人民检察院督促整治南四湖流域生态环境受损公益诉讼案（检例第218号）作为第五十四批指导性案例（生态环境公益诉讼主题）发布，供参照适用。

　　最高人民检察院

　　2024年11月8日

　　最高人民检察院督促整治南四湖流域生态环境受损公益诉讼案

　　（检例第218号）

　　【关键词】

　　检察公益诉讼 跨区划流域生态环境治理 融入法治监督体系 衔接生态环境损害赔偿 技术支持 检察听证

　　【要旨】

　　检察机关办理江河湖泊等跨行政区划流域生态环境公益诉讼案件，可以由上级检察机关统筹不同地方检察机关一体办案、综合履职，利用现代技术手段高效开展线索摸排和调查取证，依法开展行政公益诉讼和民事公益诉讼。积极争取地方党委支持，融合法治监督体系合力，有效督促地方政府及行政机关依法履职，助推构建上下游贯通一体的生态环境治理体系。注重强化司法公开，根据办案需要，可以在不同阶段开展个案听证、类案听证或者全案听证，并确定适当的听证范围、听证方式。在实现流域污染治理目标后，可以依法推动地方建立健全区域一体化发展、生态产品价值转化等长效机制。

　　【基本案情】

　　南四湖地处山东、江苏、安徽等省交界处，由微山湖、昭阳湖、独山湖和南阳湖四个相连湖泊组成，入湖河流53条，涉及4省8市34县（市、区），湖区面积1266平方公里，流域面积3.17万平方公里，是我国北方最大的淡水湖。南四湖系京杭大运河航运交通要道，也是南水北调东线工程输水干线和重要调蓄水库，流域生态环境质量与沿湖200多万群众的生产生活乃至生命健康息息相关，地位殊为重要。

　　由于历史原因及沿湖地区地理区位不同、经济社会发展现状不一，长期以来沿湖各地对流域生态环境的治理重点、执法标准和监管方式等存在较大差异，加之“无人管”“多头管”“交叉管”问题突出，导致南四湖成为“集中纳污区”。一是工业污染严重。多地工业园区污水处理基础设施滞后，部分工厂存在超标排放和暗管排污等问题。湖区内山东江苏两省41家煤矿企业排放的矿井水硫酸盐和全盐量等浓度严重超标，导致湖区水质下降，且废水排入农田降低农作物产量及品质。二是生活污染涉及面广。2021年初，微山县湖区有“住家船”（渔民吃住和劳作都在船上）渔民4855户16332人，涉及12个乡镇（街道）53个村，生活污水直排入湖，生活垃圾随意丢弃，湖面漂浮，岸上成堆。三是养殖污染面广量大，成为顽瘴痼疾。水产养殖作为湖区农民的主要生产方式和经济来源，几乎半数以上湖面采用高密度的传统养殖方式，水体严重富营养化，劣化呈酱油色或者黑臭水体。四是船舶污染治理不统一。南四湖每年通行船舶约8.2万艘，且大多高于2000吨位，因各省对船舶和港口码头的管理要求不统一，有的船舶生活污水和含油废水放任直排，航道湖面常年漂浮生活垃圾。

　　虽然地方党委政府十多年来致力于治污，南四湖流域生态环境有所改善，但因为多重污染交织，跨行政区划治理不统一，边治理边污染的局面未得到根本性扭转。中国环境监测总站国家地表水环境监测数据显示，2020年8月汛期，南四湖流域多个断面出现Ⅳ类至劣Ⅴ类水质，高锰酸盐指数和总磷浓度明显超标。

　　【检察机关履职过程】

　　（一）最高人民检察院公益诉讼立案

　　南四湖流域生态环境受损严重，与执法主体分散、执法标准不一、区域协调联动不足紧密相关，单一行政监管系统或者各省分别治理，难以有效根治。2021年3月，生态环境部基于南四湖流域生态环境受损问题跨省级行政区划，又涉及生态环境、自然资源、交通运输、农业农村等多家行政执法机关，正式建议最高人民检察院（以下简称最高检）以公益诉讼推动南四湖流域生态环境治理。2021年3月下旬，最高检联合生态环境部实地调研南四湖流域生态环境受损问题，并组织山东、江苏、安徽、河南四省检察机关开展初步调查。鉴于该流域生态环境受损问题严重复杂，且案涉违法主体众多，2021年4月8日，最高检决定基于南四湖流域生态环境受损事实进行公益诉讼立案，并成立由四级检察机关组成的一体化办案团队。最高检设办案组，由大检察官任办案组组长；山东、江苏、安徽三省设办案分组，同时成立由最高检和地方检察机关专业技术人员组成的技术分组。办案组共调用200余名公益诉讼业务骨干、检察技术人员和司法警察，按照统一目标、统一标准、统一方案等指挥、调度、推进办案工作。

　　（二）运用科技手段调查取证

　　南四湖湖区面积大，水网纵横，鱼塘成群，厂矿村庄星罗棋布，如果仅凭传统调查方式，难以完成全流域黑臭水体等污染点的排查任务。鉴于卫星遥感技术监测范围大、时间频次高，非常适合对跨区域、大面积地表进行持续的成像观察，又可采用远超肉眼感知能力的多光谱成像技术精准监测富营养化、悬浮物浓度、黑臭水体等水体污染指数，最高检办案组委托中国科学院空天信息创新研究院运用卫星遥感和大数据技术监测排查南四湖全域污染问题，为公益诉讼线索发现、追溯分析和调查取证提供科技支撑。

　　卫星遥感监测数据表明，至2020年10月，南四湖水体富营养化程度高的水体区域占比24%，黑臭指数高的水体区域占比15%，水体悬浮物浓度高的水体区域占比14%。部分区域、部分时段，尤其是汛期水质超标情况明显，2020年6月至9月主汛期，水质断面不达标测次占比为23.1%，其中劣Ⅴ类水体占比为4.3%。多条未设置国控断面监测站点的河流未达到Ⅲ类水质标准甚至恶化为劣Ⅴ类。结合土地覆盖物识别解译、大气污染物分析等多种监测技术手段，共发现水环境污染类、土地利用类和涉污企业类问题点位520个，分别为黑臭水体183处，水体富营养化58处，水体悬浮物污染40处，采石、采矿造成生态环境破坏38处，采煤塌陷区造成生态环境破坏58处，土地利用变化9处，涉污工矿企业厂区134处。办案组经综合分析，确定重点问题线索84条，分别移交三省办案分组开展实地核查。

　　同时，技术分组参与现场办案，协助检察官审查涉案企业环境影响评价批复文件、排污许可证等相关证据，并直接参与现场勘验。共采集样品134份，其中水质样品124份，土壤样品10份，累计完成172次现场快速检测；依托最高检检察技术信息研究中心设备和技术，完成对采集样品中化学需氧量、氨氮、总磷、硫酸盐等多种污染物共650余项指标的定量检测，出具检验报告。

　　（三）依法开展一体监督、综合履职

　　为充分发挥下级检察机关熟悉辖区情况的优势，确保精准监督规范办案，高效解决问题，办案组运用检察一体化办案机制，确立了上级院以统筹督导为主、下级院以加强办案为主、依法协同履行不同检察职能、分层次分类别立案并结合需要开展递进监督的办案方式。

　　对于案件事实较为明确、办案阻力较小的案件线索，以交办或指定管辖方式交市级以下检察机关依法办理；对于省内跨两个以上地级行政区划或者办案阻力较大的案件线索，交省级检察院依法办理。对于跨两个以上省级行政区划的案件线索，最高检直接立案办理。四级检察机关共立案办理公益诉讼案件205件，其中，市、县两级检察机关立案196件，山东、江苏省级检察院立案8件，最高检直接立案1件。

　　综合运用检察职能协同履职。对污染问题成因复杂、涉及面广以及污染主体难以确定的案件，主要通过办理行政公益诉讼案件，督促地方行政机关调动相关资源开展污染防治工作。为减少办案阻力，节约司法资源，提高办案效率，办案组递进运用磋商、检察建议和提起诉讼的方式推动解决公益受损问题，经磋商和检察建议后仍不能实现公益保护目标的，坚决以“诉”的确认体现司法价值引领。检察机关共办理行政公益诉讼案件185件，占案件总数的90.24%，其中磋商31件，制发检察建议153件，提起行政公益诉讼1件。对污染主体已经查明的违法企业，依法提起民事公益诉讼20件，追究其停止排污侵权、承担生态环境损害赔偿金等法律责任，并通过民事、行政执行监督，提升法院生效裁判的执行效力。

　　加强跨区划跨系统协作。针对因历史原因形成的长期拖而不决的问题，办案组指导江苏、山东两省检察机关会签《关于深化跨省协作配合加强南四湖流域公益保护工作的意见》，江苏省徐州市和沛县检察机关与山东省济宁市和微山县、鱼台县检察机关同步办理南四湖支流大屯港河污染等行政公益诉讼案件120件。为进一步加强行政执法与检察公益诉讼的协作，江苏、山东、安徽等省级检察院与水利部淮河水利委员会共同签署《关于加强淮河流域水行政执法与检察公益诉讼协作的实施意见》。

　　（四）推动行政执法标准统一规范

　　经调查发现，山东省虽有工矿废水最高允许排放浓度限值的地方标准，但该省境内36家煤矿企业由于没有脱盐设施，外排废水普遍存在全盐量和硫酸盐超标情形。江苏省境内共有5家煤矿企业，执行的《煤炭工业污染物排放标准》（GB20426-2006）国家标准未规定矿井水尾水全盐量、硫酸盐两种污染物排放限值，且江苏省暂无地方标准，5家煤矿企业外排废水硫酸盐和全盐量浓度因此无标可限。鉴于相关省份水污染物排放标准不统一，成为影响南四湖流域上下游、左右岸贯通一体生态环境治理的根源性问题，最高检积极协调生态环境部淮河流域生态环境监督管理局，督促山东、江苏、安徽、河南四省着手编制南四湖流域水污染物综合排放标准，聚焦城镇污水处理厂、工业废水集中处理厂、工业企业等三类重点管控对象，从生态系统的整体性和流域的系统性出发，分别就南四湖流域核心保护区域、重点保护区域和一般保护区域，提出差异化的水污染物排放限值。这是首个国家牵头统一编制、以地方标准形式发布的流域型综合排放标准，现已颁布实施，填补了南四湖流域水环境保护统一执法标准的空白。

　　南四湖自然保护区属于山东省设立的省级保护区。为有效排除自然保护区生态环境重大风险，最高检办案组邀请自然资源部、国家林业和草原局等部门和法学专家就相关法律法规的效力范围以及煤矿依法退出的前置性条件等问题进行法律论证，并致函建议自然资源部予以权威性释明。自然资源部积极支持，明确南四湖自然保护区的管理按自然保护区条例等相关法律法规执行，并及时指导江苏省制定煤矿有序退出自然保护区实施方案，有效排除了南四湖自然保护区的执法障碍。

　　（五）融入法治监督体系打好污染防治攻坚战

　　基于南四湖流域生态环境污染治理的阻力主要源于对生态优先、绿色发展的思想认识不统一，以及解决环境基础设施建设等历史欠账问题面临资金缺口等客观困难，为凝聚合力破除阻力，办案组坚持检察公益诉讼是督促之诉、协同之诉的工作定位，把融入法治监督体系、整合治理资源作为解决办案难题、确保办案质效的重要方式方法。首先把党委领导、支持检察公益诉讼的体制优势作为坚强保障。山东、江苏、安徽三省检察机关在第一时间向地方党委政府报告最高检立案情况，时任三省党委主要领导均作出批示，给予支持。最高检办案组将江苏省徐州市铜山区利国镇的珍珠泉引河生活污水直排列为重点案件挂牌督办，经徐州市检察机关立案督促，地方政府迅速行动，封堵沿岸20余个排污口，河道清淤疏浚和截污纳管等措施多管齐下，确保河水水质稳定达到三类标准。

　　为提升精准监督实效，办案组积极吸纳民意、汇集民智，邀请人大代表、政协委员、人民监督员、群众代表参与公开听证，深化实践全过程人民民主。2021年6月，最高检办案组到山东省微山县张楼镇湖兴村现场核实住家船生活污染及治理情况时，村民代表反映了渔民搬家上岸所面临难以就业的生计问题。最高检办案组与山东办案分组及时研究，经与当地县政府磋商，调整为“成熟一批、上岸一批”的分步治理目标，对已上岸的渔民由政府帮助安排就业，对上岸条件暂不成熟的，则由政府负责安装污水收集设施和建设处理站，切实防止生活污水直排污染环境。

　　办案组注重与新闻媒体的协同，邀请新闻媒体见证办案过程，主动接受监督，促进规范办案，有效增强检察公益诉讼的监督刚性。2021年6月，中央广播电视总台《今日说法》栏目组随同最高检办案组深入湖区开展数天的现场调查。2022年，在人民日报等媒体监督下，最高检办案组对南四湖办案成效进行“回头看”，实地查看住家船生活污水治理及渔民上岸等生活现状和现代渔业产业园及生态农渔产业集群创新项目的进展，跟踪研判办案成效。

　　（六）探索生态环境损害赔偿衔接机制

　　调查发现，南四湖自然保护区内40余家煤矿企业外排废水硫酸盐严重超标。根据《中华人民共和国民法典》相关规定，应当追究相关主体生态环境损害赔偿包括惩罚性赔偿或者生态修复的责任，但检察机关办理生态环境损害赔偿民事公益诉讼案件，面临取证难、鉴定难、鉴定贵等困难以及办案周期过长、受损生态环境修复慢等现实障碍。对此，办案组优先督促行政机关对违法企业启动生态环境损害赔偿程序，对不立案启动索赔程序的，或者经过磋商未达成一致，赔偿权利人又不提起诉讼的，检察机关发挥补充性、兜底性作用，依法提起民事公益诉讼。山东办案分组将相关案件线索移交山东省生态环境厅后，督促和支持生态环境部门分别与24家违法排污的煤矿企业达成《生态环境损害赔偿磋商协议》，涉及赔偿金额8.5亿元。对未立案启动索赔程序的，检察机关依法提起民事公益诉讼5件，追偿生态环境修复费用1268万元。

　　（七）案件结案

　　办案成效。通过办案，督促相关行政机关依法履职，多重污染在根源上得到控制，基本形成全流域上下游贯通一体的生态环境治理格局。一是统一执法标准，成功推动南四湖流域治理。位于上游的江苏境内煤矿企业排放废水的水质不符合南四湖流域水污染物综合排放标准，经推动企业及时技改，2021年底其排放废水的硫酸盐浓度达标。二是完善污染治理设施，大幅度提升船舶污染治理水平。2021年12月，山东省交通运输厅全面部署完成沿湖港口码头船舶污染物统一收集、转运设施建设，对船舶污水储存设施进行铅封、盲断改造，并开发船舶污染物动态智慧监管系统，为全国各流域的船舶污染物船港城全链条监管做了示范。三是明确各方责任，推动三省城乡生活污水和养殖污染系统治理。山东省济宁市政府对湖区渔民和沿湖275个村的生活污水处理设施进行系统治理，山东省微山县81家规模化养殖场、405家散养户均建设了废污处理设施，完成池塘生态化改造1.5万亩，渔业生态化养殖规模达到22万亩。江苏省徐州市铜山区清理鱼塘7.4万亩，全面实现退渔还湖。安徽省砀山县积极加快沿河居民区污水管网建设。2021年，共清理各类垃圾、固体废物5.52万余吨，拆除沿湖违章建筑、违法养殖1704处，治理黑臭水体514处，清理污染和非法占用的河道404公里，从根本上解决了污水入湖问题。

　　经中国科学院空天信息创新研究院按照同一区域、同一时相、同一种卫星遥感数据等基本方式对比办案治理前（2020年10月）与办案治理后（2021年10月）的南四湖流域水体，显示水质明显好转，污染程度显著降低：水体富营养化程度高污染水体区域占比由治理前的24%降至8%，正常区域由38%增加到61%；黑臭指数水体高污染水体区域占比由治理前的15%降至10%，正常区域由32%增加到59%；悬浮物浓度高污染水体区域占比由治理前的14%降至7%，正常区域由27%增加到71%。

　　根据中国环境监测总站国控断面水质监测数据：与上年同期相比，2021年8月南四湖二级坝点位的水质由Ⅴ类好转至Ⅲ类，14个入湖河流站点的总磷、高锰酸盐指数明显好转。2022年，中国环境监测总站监测数据显示，南四湖流域国控断面水质优良比例历史上首次达到100%。

　　公开听证。办案期间，三省三级检察机关根据案件办理需要，对疑难复杂个案的事实认定、法律适用等问题进行54次公开听证，通过听证促进了行政机关主动整改的力度与成效。在个案办结后，2021年11月至12月间，三省办案分组对部分涉及工业污染、农业污染、船舶码头污染等案件的办理成效进行4次听证。2022年2月10日，最高检在山东省济南市围绕“最高检立案办理南四湖公益诉讼案至今成效如何，流域治理的根源性问题是否得到解决，还存在哪些问题需要进一步努力”等问题组织全案听证。在办案组介绍办案情况后，中国科学院空天信息创新研究院和中国环境监测总站作为第三方专业机构以南四湖生态环境专业数据为基础评价展示案件办理前后的水体水质变化。听证会邀请相关国家部委、相关省生态环境厅、交通运输厅、市政府、县（区）政府、企业和村民代表发表意见；邀请五位全国人大代表及专家学者担任听证员并发表意见。办案组通过中国检察听证网公开听证，并通过最高检微博、正义网B站号、中新网、“今日说法”视频账号等19个互联网新媒体平台全程公开，当日旁听人数达1270.6万，主动接受舆论和群众监督。

　　终结审查。根据南四湖流域生态环境治理情况和公开听证结果，最高检认为，南四湖可视化的具体污染问题已基本解决或者明确解决方法路径，南四湖流域水质明显好转，案件办理达到预期效果。2022年4月19日，最高检决定终结审查南四湖生态环境受损公益诉讼案。

　　（八）助推生态环境保护长效机制

　　由于流域生态环境系统治理的整体性、周期性特征，南四湖流域的生态环境保护是一个长期性任务。为从长效机制上彻底解决因经济发展、生产生活带来的环境污染反弹问题，案件结案后，最高检注重跟踪回访南四湖生态环境治理情况。基于水产养殖是南四湖湖区农民的重要经济来源，如果“一刀切”禁止养殖，即使有利于净化水体，也会严重影响民生。为此，最高检积极建议地方政府有序推进南四湖养殖产业生态化、生态产业化。为有效解决大面积鱼塘生态化改造的资金缺口难题，最高检主动协调中国工商银行等金融机构，联合制定《“公益诉讼检察+农村普惠金融”助力南四湖微山县区域治理工作方案》，建立金融资源与生态资源转化连接的桥梁，推动济宁市政府与银行签订金融合作协议，整合金融资源以及社会力量服务保障当地工矿企业和农业养殖产业转型升级、退湖渔民安居乐业，促进南四湖片区综合开发和生态产品价值实现。截至2024年9月底，微山县通过生态化改造，生态养殖已占全县养殖面积的88%。经过生态综合治理，山东省济宁市微山湖旅游区已获评国家5A级旅游景区，成为绿水青山转化金山银山的生动实践。

　　【指导意义】

　　（一）依法实行一体办案、综合履职，形成监督合力。跨区划流域生态环境受损问题，往往存在执法司法标准不统一等问题，相关行政区划共同的上级检察机关可以公益诉讼立案，并根据办案需要和实际情况，依法调用辖区检察人员，采用领办、提办或者交办、督办等方式，分层级分类别组织下级检察机关办理公益诉讼案件。针对同一公益损害事实，以行政公益诉讼为主，递进运用磋商、检察建议和提起诉讼的方式，督促行政机关严格履行监管职责，有效实现公益保护。针对查明的违法主体，依法提起民事公益诉讼。

　　（二）依照法律及有关规定，可以使用技术手段调查收集证据。对河流、湖泊等流域面积广大、情况复杂、依靠传统调查手段难以全面发现案件线索、查明案件事实的，检察机关可以整合公益诉讼、检察技术、司法警察等办案力量，利用卫星遥感快速发现污水直排、非法采矿、违章乱建等问题线索，运用无人机航拍、快速检测、实验室检验鉴定等专业知识和技术手段，为调查取证、检验鉴定、证据核实、效果评估等提供全方位、全流程的技术支持。

　　（三）办理重大、复杂公益诉讼案件，应当主动争取党委、政府支持，贯通民主监督、群众监督和舆论监督。对监督阻力较大的公益受损突出问题和违法事项，应当向党委、政府报告，争取理解和支持。主动邀请人大代表、政协委员、志愿者参与公益诉讼办案过程，加强与人大代表建议、政协委员提案衔接；通过媒体参与和公开报道，有效提升检察公益诉讼规范办案和监督力度，扩大办案效果。

　　（四）经调查认为公益受损且符合法定条件的，可以依法建议法律规定的国家机关启动生态环境损害赔偿磋商程序或者提起民事公益诉讼。对行政机关充分履行监管职责但违法行为仍然持续、公益依然受损，同时符合生态环境损害赔偿磋商条件的案件，检察机关可以督促国家规定的机关以及生态环境损害赔偿权利人启动生态环境损害赔偿程序或者提起民事公益诉讼。赔偿权利人未启动生态环境损害赔偿程序，或者经过磋商未达成一致，赔偿权利人又不提起诉讼的，检察机关依法提起民事公益诉讼。

　　（五）对于行政机关是否依法履行职责、公共利益是否得到有效保护等问题，可以依照规定组织听证，听取相关各方意见。对于办理案件中涉及认定事实、适用法律或者问题整改阻力大等情形，检察机关可以组织公开听证，充分听取行政机关整改中存在的客观困难，加强各方对行政机关履职的督促，促使行政机关主动及时依法履职。对于违法主体、违法行为、受损公益相同或相近案件，可以进行类案听证；对于以事立案后又分案办理的重大、疑难、复杂案件，可以进行全案听证，着重体现第三方专业机构对办案成效评估结论的客观性、专业性和权威性，提升司法办案公信力。

　　（六）依法探索推动生态产品价值实现路径，形成长效保护机制。为巩固提升生态环境公益诉讼办案成效，对问题暂时解决但存在反弹可能性，且案发地党委政府和人民群众对检察机关继续协调推动有明确需求的，可以通过社会治理检察建议等方式，建议或者支持地方政府开展诉源治理，建立健全区域一体化发展、生态产品价值转换或者流域生态补偿等长效保护机制，推动构建上下游贯通一体的流域生态环境治理体系，深化人与自然和谐共生的中国式现代化实践。

　　【相关规定】

　　《中华人民共和国民法典》（2021年施行）第一千二百二十九条、一千二百三十二条、一千二百三十四条、一千二百三十五条

　　《中华人民共和国人民检察院组织法》（2018年修订）第二十四条

　　《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第二十五条第四款

　　《中华人民共和国民事诉讼法》（2021年修正）第五十八条第二款

　　《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）第六条、第十条、第五十一条

　　《中华人民共和国矿产资源法》（2009年修正）第三条、第十一条、第十六条

　　《中华人民共和国渔业法》（2013年修正）第十一条、第四十条

　　《中华人民共和国水污染防治法》（2017年修正）第四条、第九条、第十九条、第三十三条、第三十八条、第四十二条、第四十九条、第八十五条

　　《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020年修订）第二十条

　　《中华人民共和国土壤污染防治法》（2019年施行）第五条、第七条、第八十七条

　　《中华人民共和国自然保护区条例》（2011年修订）第二十六条

　　《城镇排水与污水处理条例》（2014年施行）第五条、第二十条

　　《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）第十五条

　　《人民检察院公益诉讼办案规则》（2021年施行）第十七条、第二十九条

　　《人民检察院检察建议工作规定》（2019年施行）第十条

　　《人民检察院审查案件听证工作规定》（2020年施行）第四条、第五条

　　办案检察院：最高人民检察院、山东省检察机关、江苏省检察机关、安徽省检察机关

　　承办检察官：南四湖专案组

　　案例撰稿人：张雪樵、徐向春、刘家璞、王浩、刘盼盼、郝炎平