原标题：涉拆迁补偿安置纠纷中“房屋灭失”的理解与认定

　　 文/赵伟 南京海事法院

　　洪彦南京市中级人民法院

　　基本案情

　　原告蔡某某诉称：涉案房屋位于某市城东街道北街22号。2003年，市房管局向拆迁人发放《房屋拆迁许可证》，涉案房屋位于拆迁范围内，该房屋系蔡某某承租的房改公房。2009年4月2日，市政府召开专题会议，将该拆迁项目2003年未能拆除的50户居民住房，以补偿款打包的方式转包给市某某区人民政府，并许以820万元的巨额任务奖励，限期完成拆迁。

　　2009年5月27日，在未与权利人签订拆迁补偿安置协议的情形下，涉案房屋被强行拆除，蔡某某至今未获任何补偿安置。

　　蔡某某向法院提起民事诉讼，但因无拆迁补偿安置协议，法院裁定不予受理。蔡某某遂向市房管局提交行政裁决申请，市房管局于2018年5月7日作出《不予受理决定书》，以拆迁许可期限已过为由，决定对蔡某某提出的行政裁决申请不予受理。蔡某某不服，于同年5月29日向省住建厅申请行政复议。2018年7月16日，省住建厅作出《复议决定书》，维持了市房管局作出的不予受理决定书。

　　蔡某某认为在提起民事诉讼和申请行政裁决均不被受理的情况下，再无救济途径可寻，自身的合法权益无法得到保障，故请求法院依法判令：1. 撤销省住建厅作出的《复议决定书》和市房管局作出的《不予受理决定书》；2. 责令省住建厅、市房管局受理蔡某某的行政裁决申请和行政复议申请。

　　被告市房管局辩称：《不予受理决定书》合法有据：1. 经审查，蔡某某申请行政裁决的房屋所在地块，拆迁许可期限于2014年11月28日已不再延期，即拆迁许可效力已终止，此时，再受理行政裁决申请没有法律依据；2. 根据原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项的规定，涉案房屋已经灭失，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。

　　被告省住建厅辩称：省住建厅作为市房管局的上一级业务主管部门，具有受理蔡某某对涉案行政行为申请行政复议的法定职权。《复议决定书》认定的事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法有效。

　　一审法院经审理查明：

　　1998年3月10日，蔡某某与市城东房地产管理所签订租赁合同，承租涉案房屋（29.9平方米）。2003年8月4日，因小学及周边地块改造工程项目建设，市房管局向土地资产储备投资中心作出拆许字（2003）第047号《房屋拆迁许可证》，拆迁实施单位为某中城拆迁有限公司，拆迁期限为2003.08.07至2003.09.05，涉案房屋在拆迁范围内。2014年11月28日，市房管局作出《公告》，公告其核发的拆许字（2003）第047号拆迁许可证，拆迁期限不再延期。

　　2018年4月26日，蔡某某以市某区政府、城东街道办事处、市土地资产储备投资中心为被申请人向市房管局提交行政裁决申请书，裁决请求：1 . 认定2009年5月，被申请人对蔡某某合法承租的涉案房屋擅自强拆，且至今不予赔偿的行为违法；2 . 责令被申请人依法对蔡某某由此所造成的房屋及财产等直接经济损失给予全面赔偿。2018年5月7日，市房管局作出《不予受理决定书》，以涉案房屋所在地块拆迁许可期限于2014年11月28日不再延期、拆迁许可期限已过以及涉案房屋已经灭失不符合申请行政裁决的条件为由，决定对蔡某某的裁决申请不予受理。蔡某某不服，向省住建厅申请行政复议。省住建厅于2018年7月16日作出《复议决定书》，维持市房管局作出的不予受理决定书。

　　庭审中，蔡某某表示涉案房屋于2009年即被强制拆除。被告市房管局表示关于涉案房屋的补偿从未达成过相关协议，也没有他人申请过裁决。

　　法院审判

　　一审法院于2018年11月29日作出行政判决：一、撤销市住房保障和房产管理局作出的《行政裁决不予受理决定书》；二、撤销省住建厅作出的《行政复议决定书》；三、责令市房管局于本判决生效之日起五日内受理原告蔡某某的行政裁决申请。

　　市房管局不服，提起上诉，后申请撤回上诉，二审法院裁定准许。一审判决生效。

　　法院生效判决认为，被告市房管局具有对市房屋拆迁进行行政裁决的法定职责。本案中，涉案房屋系蔡某某承租的公房，因一直未能达成拆迁补偿安置协议，其作为房屋承租人有权申请裁决。市房管局以涉案房屋所在地块拆迁许可期限已过为由，决定不予受理蔡某某的申请。对此，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定，对于拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议，当事人即可申请行政裁决，并没有把拆迁许可证已过期排除在裁决范围之外，拆迁人是否对被拆迁人制定拆迁补偿安置方案、房屋拆迁许可证许可的期限是否届满等情况，均非《城市房屋拆迁管理条例》规定的房屋拆迁管理部门不予受理裁决申请的法定情形。

　　故，市房管局简单适用《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条的规定对蔡某某作出不予受理的决定系行为不当。

　　本案关键性的事实在于，涉案房屋在蔡某某申请行政裁决之前已被拆除，即涉案房屋客观上已经灭失，所以本案需要考虑的是在此情况下蔡某某的裁决申请是否应当予以受理的问题。

　　对此，根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项的规定，房屋已经灭失的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。但是，灭失房屋的补偿安置纠纷也应先受理裁决。

　　无论是拆迁人还是行政机关基于何种原因拆除被拆迁人房屋，都要对被拆迁人进行补偿安置，只要拆迁人仍继续执行拆迁方案，就必须和被拆迁人对补偿安置问题进行协商，达不成协议的，同样应当进行裁决。“房屋灭失”不能简单地作为不予受理行政裁决申请的法定条件，而应当具体情况具体对待，不能一律以房屋灭失为由不予受理行政裁决申请。

　　本案中，涉案房屋于2009年5月被强制拆除，至蔡某某提起行政裁决之前，蔡某某并未签订过相关拆迁补偿协议，也无其他当事人提出过裁决申请。

　　涉案房屋系蔡某某承租的直管公房，被告市房管局早在2003年即按照政府文件规定，接管包括涉案房屋在内的资产。此次拆迁过程中，涉案房屋所对应的补偿价值应当予以评估，评估结果也是拆迁部门履行拆迁补偿义务以及蔡某某主张相关权利的依据。但目前涉案房屋是否进行过评估、评估价值如何，市房管局作为管理部门却无法说明，其再作出不予受理蔡某某裁决申请的决定，将导致涉案房屋的拆迁补偿价值始终处于悬而未定的状态，既不符合国家拆迁政策，更会影响到蔡某某后续权利的行使。因此，被告市房管局对蔡某某的裁决申请应当予以受理。

　　同理，省住建厅作出复议决定书，以拆迁许可证已过期为由，维持市房管局作出的不予受理决定书，仍系适用法律、法规错误，依法应予撤销。

　　法律评析

　　本案拆迁许可行为发生在2003年，拆迁事实发生在2009年，当时所依据的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》和《城市房屋拆迁管理条例》目前都已失效或作废。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》在2011年已被住房和城乡建设部第894号《关于公布住房和城乡建设部规范性文件清理结果目录的公告》宣布失效，《城市房屋拆迁管理条例》已被2011年施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》所废止。但此类型案件仍具有研究价值：一是对处理该类似案件的历史遗留问题指明处理方向；二是对房屋拆迁这类经常发生的案件的处理依据和方式的变化进行总结。

　　一、“房屋灭失”不能简单地作为不予受理行政裁决申请的法定条件

　　根据原《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款的规定，只要拆迁人与被拆迁人或者承租人达不成补偿安置协议，当事人即可申请行政裁决，并无其他条件限制。而原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项规定房屋已经灭失的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。该规定中“房屋灭失”应当指的是房屋的自然灭失或者因地震、泥石流等自然灾害所造成的灭失，不包括行政机关或者拆迁公司强制拆除的灭失情形。否则，不加区分地一律将房屋灭失排除在行政裁决范围之外，将导致房屋权利人对强制拆除行为无救济途径可寻的境地。

　　因为在未达成补偿安置协议的情况下，房屋权利人向人民法院提起民事诉讼，人民法院裁定不予受理。房屋权利人向房屋拆迁管理部门申请行政裁决，房屋拆迁管理部门又以房屋灭失为由不予受理，将导致房屋权利人在权利受到侵害时没有任何渠道可寻求救济。因此，“房屋灭失”不能简单地作为不予受理行政裁决申请的法定条件，而应当具体情况具体对待，不能一律以房屋灭失为由不予受理行政裁决申请。在拆迁当事人未达成补偿安置协议的情况下，对于因行政机关或者拆迁公司强制拆除导致的房屋灭失，申请人提出行政裁决申请的，房屋拆迁管理部门应当予以受理，为拆迁当事人提供一个救济的途径。

　　从法律适用角度分析，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》在性质上属于行政规范性文件，在法律位阶上低于作为行政法规的《城市房屋拆迁管理条例》，前者规定的内容不得与后者相违背。所以，《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，对于拆迁人和被拆迁人达不成补偿安置协议的，当事人即可申请行政裁决，并没有把房屋灭失的情形排除在裁决范围之外，而作为下位法的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条却规定“房屋已经灭失”属于不予受理裁决的范围，该规定与上位法相悖，应属无效。

　　从社会和谐稳定角度考虑，若简单适用《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定，可能出现土地管理机关“合理”规避拆迁补偿行政裁决的现象，激化矛盾，剥夺了被拆迁人权利救济的途径，也容易引发上访等不利于社会稳定的现象发生。

　　二、房屋拆迁纠纷的解决方式已经发生新变化

　　1 . 2011年1月21日颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”该规定取消了原《城市房屋拆迁管理条例》对此情形规定的“裁决”程序，直接规定，“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”

　　2 . 《城市房屋拆迁管理条例》第六条规定：“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》废除了给开发商发放拆迁许可证的规定，至此，房屋拆迁许可证已经成为历史。今后，政府如果要为公共利益进行征收，应当由政府直接出面与被拆迁人进行谈判，如果双方谈判不成，交由法院最终裁决，法院有权判断是否属于“公共利益”和是否符合拆迁补偿标准；如果开发商为商业利益需要拆迁，则由开发商直接与被拆迁人谈判，谈成以后再向政府申请相应的许可进行开发，开发商不得凭借任何行政权力进行强制拆迁。

　　3 . 在判决依据上，根据《行政诉讼法》第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”这赋予了人民法院对于规范性文件进行审查的职权，对于类似《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》中被认定不合法的规定，人民法院有权不作为判决的依据。

　　综上，强制拆迁所导致的“房屋灭失”不能成为阻却房屋权利人申请行政裁决的理由，否则，在房屋权利人未达成补偿安置协议的情况下，既无法向法院提起民事诉讼，又无法申请行政裁决，将导致房屋权利人在权利受到侵害时没有任何渠道可寻求救济。